Minęło ponad półtora roku od kiedy obowiązują zmienione przepisy w zakresie wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, które weszły w życie w dniu 9 sierpnia 2022 roku na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022, poz. 1549). Jest to wystarczający czas, aby podsumować doświadczenia przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych związane z obowiązywaniem tych właśnie przepisów.
Zmiany, o których mowa dotyczą zmian w artykule 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej zwanej Ustawą) między innymi rozszerzenia katalogu pozycji, które określa plan wieloletni o planowany sposób realizacji krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych (ust. 2 pkt 6) oraz konieczności zaopiniowania planu przez dyrektora RZGW (ust. 4a). Dokładna treść art. 21 ust. 4a Ustawy przedstawia się następująco: „Wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazuje plan do zaopiniowania dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który przedstawia opinię w zakresie, o którym mowa w ust. 2 pkt 6, a także w zakresie wpływu planu na wysokość taryf, w terminie 14 dni od dnia otrzymania planu”. Już na etapie opiniowania tych przepisów przed ich wejściem w życie pojawiały się obawy, czy takie narzędzie ma w ogóle sens oraz czy nie będzie wykorzystywane przez organy regulacyjne jako argument umożliwiający zakwestionowanie wniosków taryfowych dla wody i ścieków.
Kwestią, na którą należy zwrócić uwagę jest to, iż po przekazaniu planu do zaopiniowania organy władzy samorządowej otrzymują od dyrektora RZGW wezwanie do złożenia odpowiednich informacji na podstawie art. 27b Ustawy z klauzulą, iż nieprzekazanie tych informacji lub dokumentów bądź przekazanie nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd informacji lub dokumentów zagrożone jest administracyjną karą pieniężną, o której mowa w art. 29 ust. 3 Ustawy. Z tym właśnie faktem, z oczywistych względów, związane są największe obawy adresatów takiego wezwania.
Wątpliwe podstawy prawne
Co istotne, zgodnie z przywołanym przepisem stanowiącym podstawę wezwań organu regulacyjnego w sprawie planów wieloletnich, tj. art. 27b ust. 1 Ustawy: „W celu wykonywania zadań określonych w ustawie organ regulacyjny może wzywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odbiorcę usług lub gminę, w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, do przekazania informacji lub dokumentów niezbędnych do wykonywania tych zadań”. I to właśnie te przywołane zadania określone w ustawie budzą największą wątpliwość. Nie mogą być one interpretowane dowolnie w oderwaniu od treści art. 27a ust. 3 Ustawy, który to właśnie w sposób enumeratywny wymienia zadania organu regulacyjnego, a wśród tych zadań nie ma opiniowania planów wieloletnich. Jest to oczywiste przeoczenie ustawodawcy mające istotne konsekwencje. Skoro do zadań organu regulacyjnego nie należy opiniowanie wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, to w wezwaniach dotyczących tej kwestii podstawą prawną nie może być art. 27b ust. 1 Ustawy. To z kolei implikuje fakt, iż nie ma możliwości, aby za nieprzekazanie informacji lub dokumentów dotyczących planu wieloletniego groziła kara pieniężna, która zgodnie z art. 29 ust. 6 pkt 2 Ustawy nie może przekroczyć 100 000 zł.
W wezwaniach organu regulacyjnego bardzo często dodana jest klauzula, iż ze względu na 14-dniowy termin do wydania opinii, którym dysponuje organ regulacyjny udzielenie odpowiedzi powinno nastąpić w formie elektronicznej za pomocą platformy ePUAP. Brak możliwości zapoznania się ze sporządzoną odpowiedzią przed upływem ww. terminu spowoduje wydanie opinii negatywnej. Nie ma wątpliwości, że taki wymóg nie ma absolutnie żadnej podstawy prawnej i organ regulacyjny nie może wymagać jedynie tej formy odpowiedzi na swoje wezwanie. Natomiast brak możliwości zapoznania się z odpowiedzią nie może skutkować wydaniem opinii negatywnej – opinia powinna być negatywna wyłącznie w wyniku negatywnego (cokolwiek miałoby to znaczyć) wpływu planu na wysokość taryf. Negatywnych konsekwencji za to, że dyrektor RZGW ma jedynie 14 dni na wydanie opinii zgodnie z wolą ustawodawcy nie może ponosić gmina.
Negatywna opinia a brak przyjęcia planu
Kwestią, od której należy zacząć to możliwość wystąpienia w ogóle sytuacji braku przyjęcia planu wieloletniego poprzez podjęcie przez radę gminy uchwały o odmowie zatwierdzenia tego planu. Istnieje wiele wyroków, w których sądy administracyjne odniosły się do tej kwestii uznając, że jest to możliwe wbrew literalnemu brzmieniu art. 21 ust. 5 Ustawy. W uzasadnieniu prawnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 05.04.2018 r. (sygn. akt II SA/Łd 158/18) można znaleźć następujące fragmenty: „Jak już wskazano wyżej, pozbawienie rady gminy możliwości podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia planu przeczyłoby zasadności powierzania gminie jakichkolwiek kompetencji w tym zakresie, iluzoryczne byłoby realizowanie wskazanych w art. 1 ustawy jej priorytetów”. Tak więc, zgodnie z treścią przywołanego już art. 21 ust. 5 Ustawy: „Plan spełniający warunki określone w ust. 3 rada gminy uchwala w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta)”. Owe warunki określone są w art. 21 ust. 3 Ustawy, który posiada następującą treść: „Plan powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków”.
Jak widać, negatywna opinia dyrektora RZGW co do planowanego sposobu realizacji krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych bądź wpływu planu na wysokość taryfy nie może stanowić podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały o odmowie zatwierdzenia planu wieloletniego. Powyższe zgodne jest między innymi z wyjaśnieniami ustawodawcy widniejącymi w raporcie z opiniowania i konsultacji publicznych dotyczących projektu ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Z udzielonych przez Ministra Infrastruktury wyjaśnień wynika jasno, iż opinie organu regulacyjnego odnośnie planu wieloletniego, mają mieć wyłącznie charakter stanowiska eksperckiego, które nie będzie wiązać organów gminy.
Treść wezwania
W tym miejscu warto przejść do samej treści wezwań w zakresie opiniowania planów wieloletnich. Dyrektor RZGW wzywa w terminie nie krótszym niż 7 dni (jest to termin ustawowy odpowiadający wezwaniom na podstawie art. 27b Ustawy) do złożenia między innymi następujących informacji:
- danych obrazujących konkretne środki trwałe planowane do ujęcia w kalkulacji taryfy, procentową wartość stawek amortyzacyjnych oraz daty oddania środków trwałych do użytkowania w podziale na poszczególne lata obowiązywania planu wieloletniego;
- ustalenia niezbędnych przychodów planowanej nowej taryfy poprzez wypełnienie i doręczenie załączonej do wezwania tabeli wraz z odpowiednimi kalkulacjami obejmującymi planowane niezbędne przychody w podziale na część rozliczaną ilością dostarczanej wody/odprowadzonych ścieków i część rozliczaną stawką opłaty abonamentowej w okresie obowiązywania nowej taryfy w odniesieniu do amortyzacji, odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek, podatku od nieruchomości oraz rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji w podziale na wodę i ścieki;
- wskazania prognozowanej ilości sprzedanej wody i dostarczonych ścieków oraz ilości odbiorców usług dotyczących wody i ścieków w podziale na poszczególne lata obowiązywania planu;
- przedstawienia prognozowanych cen i stawek opłat w wyniku realizacji planu;
- wyjaśnienia czy do realizacji planowanych inwestycji konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego; w przypadku odpowiedzi twierdzącej wyjaśnienia na jakim etapie jest uzyskiwanie przedmiotowych pozwoleń.
Jak zatem widać powyżej większość z tych zagadnień dotyczy wprost danych związanych z wnioskiem taryfowym. Cały szkopuł polega jednak na tym, że uchwalanie planów wieloletnich odbywa się niezależnie od składania wniosków taryfowych. W większości przypadków znacznie szybciej właśnie w celu składania wniosków taryfowych w oparciu o nowe, obowiązujące plany wieloletnie. Składając wnioski taryfowe dla wody i ścieków należy przestrzegać okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy, który określa ramy czasowe co do kosztów będących podstawą kalkulacji niezbędnych przychodów. Jak pokazują doświadczenia przedsiębiorstw wod-kan w znaczącej liczbie przypadków nie są one w stanie udzielić tak szczegółowych odpowiedzi na zadanie pytania, ponieważ nie pracują jeszcze nad wnioskiem taryfowym. Nie mają ustalonej podstawy kalkulacji taryfy, a co się z tym wiąże prognozowanej wielkości sprzedaży, która powinna być oparta na ostatnich 12 miesiącach okresu obrachunkowego. Prognozowane ceny i stawki opłaty abonamentowej są ogromną niewiadomą. Często brak jest aktualnej wyceny wartości początkowej budowanych środków trwałych czy też podpisanych umów kredytowych czy pożyczkowych niezbędnych do wskazania wartości odsetek czy też rat kapitałowych.
Odpowiedzi na wezwanie
Zgodnie z nowymi przepisami to wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazuje plan do zaopiniowania, a zatem stroną postępowania jest gmina. W przypadku kiedy w gminie powołano przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne będące spółką kapitałową lub zakładem budżetowym to cała praca związana ze sporządzaniem wniosków taryfowych odbywa się w tych podmiotach, a gmina nie ma i nie może mieć tak specjalistycznej wiedzy. W obawie przed administracyjną karą pieniężną niektóre gminy mając tak krótki termin nakazują spółkom lub zakładom budżetowym odpowiedzieć w sposób wręcz ekspresowy na pytania dotyczące wniosków taryfowych. Są jednak takie, które świadomie wykorzystują fakt krótkiego terminu dyrektora RZGW na sporządzenie opinii oraz tego, iż same nie posiadają takowej wiedzy. W ostatnim możliwym terminie udzielają odpowiedzi, iż ze względu na powołanie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego to ono, a nie gmina, zajmuje się kwestią zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i informują organ regulacyjny, aby zwróciły się z zapytaniem do przedsiębiorstwa wod-kan. Jak pokazuje doświadczenie odpowiedzią dyrektora RZGW na takie pismo, jest informacja, że nie jest on w stanie przedstawić opinii ze względu na brak danych bądź też w treści opinii widnieje zdanie, iż „przedstawiony plan wieloletni ma wpływ na wysokość taryf”.
W trochę trudniejszej sytuacji są gminy, w których zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków zajmują się odpowiednie referaty czyli same gminy. Jeżeli nie posiadają informacji, o które wnioskuje organ regulacyjny ze względu na nieprzystąpienie jeszcze do pracy związanych z wnioskiem taryfowym to przecież ich sobie nie stworzą. W takim wypadku szczególnie powinny wziąć sobie do serca, iż karze pieniężnej podlega także ten, kto przekazuje nieprawdziwe albo wprowadzające w błąd informacje lub dokumenty. Stworzone bez merytorycznej analizy dane obarczone są ogromnym prawdopodobieństwem wystąpienia takiej sytuacji. Warto w takiej sytuacji wykazać chęć jakiejkolwiek współpracy i udzielić chociażby namiastkę odpowiedzi, co do których występuje mała szansa na wprowadzenie w błąd dyrektora RZGW a co do reszty powołać się na obawę przed wprowadzeniem w błąd. W takich wypadkach skutek najczęściej jest identyczny z tym wskazanym w akapicie powyżej.
Ocena skuteczności wprowadzonych przepisów
Jak zatem widać wprowadzone w sierpniu 2022 roku przepisy w żadnym przypadku nie spełniają swoich założeń. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy z dnia 7 lipca 2022 znajduje się następujące wyjaśnienie co do konieczności opiniowania planu wieloletniego przez dyrektorów regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie: „Organ regulacyjny ustawowo powołany do zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków winien być władny także do wydania opinii w przedmiocie inwestycji objętych wieloletnim planem rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych z punktu widzenia ich wpływu na wysokość taryfy. Zapoznanie się przez organ regulacyjny z projekcją nakładów oraz sposobem inwestowania planowanych inwestycji pozwoli na dokonanie w drodze opinii oceny ich wpływu na ceny i stawki opłat, co tym samym pozwoli na ewentualne uświadomienie rady gminy, czy dany plan jest przemyślany. Opinia taka będzie uwzględniała także temat potencjalnych skutków takiego, a nie innego sposobu przygotowania planu”.
Dyrektor RZGW, jako profesjonalna i wysoce wyspecjalizowana jednostka zajmująca się taryfami za wodę i ścieki powinien na podstawie analizy nakładów inwestycyjnych i sposobów finansowania planowanych inwestycji ocenić ich wpływ na taryfy. Powyższe znajdują się w planach wieloletnich jako ich obligatoryjna część (art. 21 ust. 2 pkt 4 i 5 Ustawy). Tymczasem jeżeli same nie otrzymają wprost takich danych, nie są w stanie niczego przeanalizować, nie mówiąc już o uświadamianiu rady gminy. Radni z cała pewnością mają świadomość tego, iż jakiekolwiek poczynione inwestycje po ich zakończeniu muszą wpłynąć na wysokość taryf za wodę i ścieki. Chociażby przez koszty amortyzacji i podatku od nieruchomości, które będą musiały być przecież wliczone do niezbędnych przychodów. Wystarczyło przecież dodać do treści art. 21 ust. 2 Ustawy, w którym znajduje się zakres przedmiotowy planów wieloletnich kwestie pojawiające się w wezwaniach, chociażby przez załączenie wzoru tabelek do wypełnienia. Dokładnie w ten sposób rozwiązano kwestię planowanego sposobu realizacji KPOŚK, który został dodany jako szósty punkt w art. 21 ust. 2 Ustawy. Wtedy radni głosując nad planem wieloletnim mieliby pełną jasność co do wpływu takiego planu na wysokość taryf. Nikt nie musiałby być zmuszany do pośpiesznego sporządzania wezwań, uświadamiany na siłę ani straszony nałożeniem kar administracyjnych. Z całą pewnością wyszłoby to wszystkim zainteresowanym stronom na dobre.
Artykuł ukazał się pierwotnie w numerze 1/2024 kwartalnika "Kierunek Wod-Kan" . Jest to magazyn będący uznanym źródłem wiedzy dla branży wodociągowo-kanalizacyjnej, w którym znaleźć można między innymi porady prawne, finansowe, wywiady czy felietony.
Autor: Marcin Błędzki