Możliwość pokrycia wciąż rosnących kosztów działalności przez przedsiębiorstwa wod-kan tu i teraz stanowi dla nich „być albo nie być”. A jest to „być albo nie być” niezwykle ważnej, strategicznej gałęzi gospodarki.
Niestabilne i osiągające niebotyczne wysokości ceny surowców czy zaostrzona polityka monetarna państwa to tylko dwa z wielu czynników, jakie negatywnie odcisnęły swoje piętno praktycznie na każdej branży, również wodociągowo-kanalizacyjnej. Należy ona grona tzw. branż regulowanych pod względem ustalania cen za towary i usługi. Tak się złożyło, że największy wzrost notowanej od miesięcy rekordowej inflacji przypadł w tym przypadku na sam środek trzyletniego okresu obowiązywania taryf za wodę i ścieki. Zmusiło to w wielu przypadkach przedsiębiorstwa do składania wniosków o skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowych taryf. Nie są one bowiem w stanie zapewnić ciągłości i należytej jakości świadczonych przez siebie usług dostaw wody i odbioru ścieków (do czego zobowiązują je przepisy rangi ustawowej) bez odpowiedniego zabezpieczenia źródeł finansowania bieżącej działalności. Zgodnie z odpowiednimi przepisami wykonawczymi (w tym przypadku tzw. rozporządzenie taryfowe), muszą określić wartość niezbędnych przychodów dla trzech lat obowiązywania nowej taryfy na podstawie odpowiedniej bazy kosztów.
Obowiązujące przepisy
W tym miejscu pojawiają się jedne z istotniejszych problemów – podczas trwania procedury weryfikacji złożonych wniosków taryfowych pwiki otrzymują od organów regulacyjnych wezwania, aby określić prawidłową bazę kosztów przyjętych do ich zaplanowania na kolejne okresy obowiązywania nowej taryfy. Wnioski weryfikowane są przez dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Jak wynika z tych pism, zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia taryfowego podstawą do wyliczenia kosztów powinna być średnia z 36 miesięcy okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy, a nie ostatnie 12 miesięcy tego okresu. Tymczasem żadne przepisy tego rozporządzenia nie określają bazy kosztów potrzebnych do oszacowania wartości niezbędnych przychodów w okresie obowiązywania nowej opłaty. W obliczu coraz szybciej rosnących nakładów pieniężnych, związanych z funkcjonowaniem przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, najrozsądniej jest oprzeć taką kalkulację na ostatnich 12 miesiącach okresu obrachunkowego. Skoro rozporządzenie taryfowe nie narzuca tutaj żadnego sztywnego rozwiązania to można zastosować takie podejście, które jest przede wszystkim racjonalne, a jednocześnie – co ogromnie ważne – daje gwarancję zachowania pełnej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.
Oczywiście oczekiwania organów regulacyjnych są dokładne przeciwstawne. Szkopuł w tym, że nie mają one oparcia w obowiązujących przepisach. Z całą pewnością oparcia takiego nie ma przytaczany przez organy regulacyjne w takim przypadku §7 ust. 2 Rozporządzenia taryfowego, którego treść jest następująca: „Koszty, o których mowa w ust. 1, planuje się w przeliczeniu na okres 12 miesięcy”. Powyższy przepis w żaden sposób nie nakazuje użycia średniej z 36 miesięcy okresu obrachunkowego, a stanowi jedynie o planowaniu kosztów w przeliczeniu na okres 12 miesięcy, co bezpośrednio związane jest z konstrukcją tabel kalkulacyjnych, których wzór stanowi załącznik do rozporządzenia taryfowego. Jak wynika z budowy tabel, niezbędne przychody przedstawia się w podziale na trzy 12-miesięczne okresy, a nie – przykładowo – na dwa 18-miesięczne. Co jednak najbardziej istotne: w treści omawianego przepisu nie pada słowo „średnia”, więc trudno jest zgodzić się z prezentowanym przez organy regulacyjne sposobem interpretacji obowiązujących przepisów.
Subiektywizm oceny
Organem wyższego stopnia w sprawach związanych z zatwierdzaniem taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Istnieją decyzje Prezesa PGW WP, w których jako organ odwoławczy zauważa, że: „ani § 7 ust. 2 rozporządzenia taryfowego, ani też żaden inny przepis tego rozporządzenia w żaden sposób nie nakazuje użycia średniej z 36 miesięcy okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy dla skalkulowania wartości niezbędnych przychodów dla okresu obowiązywania nowej taryfy. Zdaniem Prezesa, mając na względzie założenie racjonalnego prawodawcy, koszty działalności przedsiębiorstwa należy ustalić w oparciu o koszty poniesione w całym 36-miesięcznym okresie obrachunkowym, gdyż odniesienie kosztów poniesionych w ostatnich 12 miesiącach do całego 36-miesięcznego okresu obrachunkowego nie pozwala na reprezentatywne ustalenie prawidłowej ich wysokości. Ustalenie kosztów w oparciu wyłącznie o ostatni 12-miesięczny okres obrachunkowy mogłoby prowadzić do sytuacji, w której tak ustalone koszty byłyby zbytnio zawyżone lub zaniżone w stosunku do kosztów z trzyletniego okresu obrachunkowego, który jest z całą pewnością okresem o wiele bardziej reprezentatywnym”.
Koszty bardziej reprezentatywne
Tak więc według organu wyższego stopnia konieczność stosowania kosztów z całego 36-miesięcznego okresu obrachunkowego bazuje nie na obowiązujących przepisach prawa, ale na uznaniu, że tak ustalone koszty są o wiele bardziej reprezentatywne. Trudno odmówić takiemu podejściu logiki, jednakże taka zasada nie może być traktowana jako pewnik, funkcjonujący w oderwaniu od indywidualnej i specyficznej sytuacji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które złożyło wniosek o skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy nie bez powodu. Każde takie postępowanie stanowi odrębne postępowanie administracyjne i jako takie powinno zostać rozpatrzone przez organ regulacyjny na podstawie wielu indywidualnych kryteriów. W wielu przypadkach powodem złożenia wniosku o skrócenie taryf za wodę i ścieki jest zmiana warunków ekonomicznych, związana ze znacznym wzrostem kosztów na skutek ogólnej presji inflacyjnej. Zatem kalkulowanie wartości niezbędnych przychodów na kolejne 3 lata na podstawie średniej z trzech lat nie ma racjonalnego uzasadnienia w sytuacji, kiedy na skutek inflacji koszty funkcjonowania w sposób gwałtowny wzrastają z roku na rok. Wszystko to ma służyć zachowaniu reprezentatywności, czyli ma chronić zarówno przed zaniżeniem, jak i zawyżeniem kosztów.
Dane statystyczne
Według danych przedstawionych przez Główny Urząd Statystyczny średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2022 r. wyniósł 14,4 %. Wartości tego wskaźnika dla lat 2021 i 2020 to odpowiednio 5,1% oraz 3,4%. Skoro koszty rosną w tak gwałtowny sposób (co zauważalne jest zwłaszcza pomiędzy 2021 a 2022 rokiem) to twierdzenie (nieopierające się na przepisach prawa), że w takim przypadku bardziej reprezentatywna będzie wartość wynikająca ze średniej niż z ostatniego roku, wydaje się być obarczone poważnym błędem logicznym. Oczywistym w takim wypadku jest fakt, że to właśnie wartość średnia z 36 miesięcy okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy z całą pewnością przyczyni się do zaniżenia tych kosztów w stosunku do kosztów z ostatnich 12 miesięcy okresu obrachunkowego. Dla prostego porównania, średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych określony na podstawie średniej z lat 2020-2022 wynosi 7,63% i jest niemal dwukrotnie niższy od wartości tego wskaźnika z 2022 roku (14,4%). Przyjęcie za punkt wyjścia wartości średniej sprowadza się do tego, że zakład nie będzie w stanie pokryć kosztów bieżącego funkcjonowania w momencie składania wniosku, nie mówiąc o kosztach w przyszłości, przy nieustannym wzroście poziomu cen. Według danych przytoczonych przez GUS, inflacja w lutym 2023 roku wyniosła 18,4% rok do roku.
Jak wspomniałem już na początku, znacząca większość przedsiębiorstw wod-kan znajduje się w tym momencie w samym środku trzyletniego okresu obowiązywania taryf, które zostały zatwierdzone przez organy regulacyjne w 2021 roku. Był to drugi (po 2018 roku – kiedy trzyletnie taryfy za wodę i ścieki zaczęły obowiązywać) tzw. rok taryfowy, w trakcie którego do organów regulacyjnych wpłynęło ponad dwa i pół tysiąca wniosków o zatwierdzenie taryfy. Te przedsiębiorstwa, które złożyły wnioski w pierwszej połowie 2021 roku, oparły swoje kalkulacje na wskaźnikach makroekonomicznych, w tym tych najważniejszych dotyczących inflacji, pochodzących z wytycznych Ministra Finansów, opublikowanych w lipcu 2020 roku. Prognoza średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych przedstawiona w tym dokumencie na lata 2021-2024 wyglądała następująco: dla roku 2021 – 101,80%, dla roku 2022 – 102,20%, dla roku 2023 – 102,40% i dla roku 2024 – 102,50%. Wzrost ogólnego poziomu cen w przedstawionych latach na poziomie zawierającym się w przedziale od 1,80% do 2,50% rocznie wydaje się aż nieprawdopodobny w porównaniu do dzisiejszej sytuacji i opublikowanych, historycznych danych z GUS-u. Co warte podkreślenia – przedsiębiorstwa wod-kan, opierając się na prognozach z wytycznych MF obowiązujących w 2021 roku, czyli na moment składania wniosków taryfowych, postępowały zgodnie ze sztuką i w żaden sposób nie miały możliwości przewidzieć i uwzględnić w swoich kalkulacjach tak daleko idącego wzrostu cen towarów i usług na przyszłe lata.
Racjonalność prawodawcy
Brak obowiązku stosowania średniej z 36 miesięcy okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy dla skalkulowania wartości niezbędnych przychodów dla okresu obowiązywania nowej taryfy (co słusznie zauważył Prezes PGW WP) nie jest przypadkiem. Powoływanie się w swojej argumentacji na założenie racjonalnego prawodawcy, choć wygodne, to w mojej ocenie nie jest do końca prawidłowe. Gdyby racjonalny prawodawca chciał, aby średnia taka była stosowana, to powyższy przepis znalazłby odzwierciedlenie w treści rozporządzenia taryfowego. Nie stało się tak zapewne z powodu konfliktu z innymi przepisami tego rozporządzenia. Treść § 7 ust 1 pkt 1 rozporządzenia taryfowego wskazuje, że koszty, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1-6, planuje się na podstawie kosztów poniesionych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w latach obowiązywania taryfy. Użycie jakiejkolwiek średniej stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązkiem uwzględnienia planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w przyszłości. Pomija bowiem wszystkie zmiany warunków ekonomicznych, w tym te związane ze znacznym wzrostem kosztów na skutek ogólnej presji inflacyjnej. Poza tym, zgodnie chociażby z treścią § 13 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia taryfowego: „Ceny i stawki opłat powinny być różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz zysku z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków”. Ustalenie ich z wykorzystaniem np. średniej arytmetycznej z ostatnich trzech lat nie zapewni samofinansowania się działalności przedsiębiorstwa wod-kan, o osiągnięciu zysku nawet nie wspominając.
Ochrona odbiorców usług
Organy regulacyjne zobowiązane są między innymi do weryfikacji kosztów stanowiących podstawę kalkulacji niezbędnych przychodów pod względem celowości ich ponoszenia przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Stanowi to jedną z głównych przesłanek w całym procesie zatwierdzania taryf za wodę i ścieki. Przedsiębiorstwa wod-kan zobowiązane są natomiast do takiego ustalenia poziomu niezbędnych przychodów, który z jednej strony zapewnia pokrycie kosztów funkcjonowania, a z drugiej uwzględnia ochronę interesów odbiorców usług. Nie jest to łatwe do pogodzenia, tym bardziej, że zgodnie z treścią § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia taryfowego muszą w taki sposób opracować taryfę, aby odpowiednio motywować odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków. Niczym odkrywczym nie jest stwierdzenie, że najbardziej motywująco działają odpowiednio wysokie ceny za świadczone usługi (oczywiście bez cech nieuzasadnionego ich wzrostu). Ochrona interesów odbiorców usług nie może polegać wyłącznie na gwarantowaniu niskich cen. Zapewnienie ciągłości świadczenia usług tak istotnych jak dostarczanie wody i odbiór ścieków jest także dbaniem o interesy odbiorcy końcowego. Zwłaszcza w sytuacji, kiedy wzrost cen tychże usług ma realne uzasadnienie w niewystępujących w Polsce od dziesięcioleci poziomach inflacji. Uznaniowość, a nie sztywne przepisy prawa co do stosowania średniej z trzech lat przy określaniu bazy kosztów niezbędnych do skalkulowania niezbędnych przychodów, być może pozwoli organom regulacyjnym spojrzeć na ochronę interesów odbiorców usług w nieco szerszej perspektywie niż gwarantowanie wyłącznie niskiej ceny wody i ścieków. Wszystkim stronom procesu zatwierdzania taryf zależy na ochronie odbiorców usług, zwłaszcza tych najsłabszych. Możliwość pokrycia wciąż rosnących kosztów działalności przez przedsiębiorstwa wod-kan tu i teraz stanowi dla nich „być albo nie być”. A jest to „być albo nie być” niezwykle ważnej gałęzi gospodarki, bo związanej z zaspokajaniem zarówno podstawowych potrzeb, jak i dbaniem o infrastrukturę krytyczną.
Artykuł ukazał się pierwotnie w numerze 2/2023 kwartalnika "Kierunek Wod-Kan" . Jest to magazyn będący uznanym źródłem wiedzy dla branży wodociągowo-kanalizacyjnej, w którym znaleźć można między innymi porady prawne, finansowe, wywiady czy felietony.
Autor: Marcin Błędzki