Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązane są do ścisłego przestrzegania zasad opisanych w tzw. rozporządzeniu taryfowym. Jedną z nich jest opracowanie taryf w sposób zapewniający motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków. Jako że taryfy zatwierdzane są przez organy regulacyjne, także ten aspekt powinien być przez nie zweryfikowany.
Zgodnie z treścią § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego: „Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje taryfę w sposób zapewniający: a) uzyskanie niezbędnych przychodów, b) ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, c) eliminowanie subsydiowania skrośnego, d) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, e) łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat. Już na pierwszy rzut oka widać, że przedsiębiorstwa wod-kan nie mają prostego zadania. Wektory wytycznych nie są bowiem skierowane w jednym kierunku, tzn. niektóre wytyczne są sobie przeciwstawne. Przechodząc jednak do kwestii motywowania odbiorców usług – pierwszą rzeczą, która przychodzi tu na myśl jest zastosowanie odpowiednio wysokiej ceny za metr sześcienny. Czy może to być aż tak proste? Odpowiedzi można znaleźć chociażby w raporcie Najwyższej Izby Kontroli pn. „Gospodarowanie zasobami wodnymi przez przedsiębiorstwa wodociągowe w gminach wiejskich”, który został opublikowany 31.05.2022 r.
NIK o sposobach motywowania odbiorców
W części III raportu, która dotyczy syntezy wyników kontroli, znajduje się wzmianka o tym, że przedsiębiorstwa wod-kan nie w pełni wywiązały się z tegoż obowiązku. Jak stwierdzono: „Pracownicy 20% skontrolowanych przedsiębiorstw wodociągowych wprost podkreślali, że brak wytycznych w zakresie sposobu motywowania utrudnia im podjęcie decyzji odnośnie sposobu motywowania lub wskazywali, że chęć motywowania poprzez kryterium cenowe nie spotyka się z akceptacją organu regulacyjnego na etapie zatwierdzania taryf”. W treści raportu znaleźć można stwierdzenia o tym, że kwestia odpowiedniego motywowania odbiorców usług stanowiła istotny problem dla przedsiębiorstw wod-kan, a kierownicy jednostek kontrolowanych, jako czynniki motywujące wskazywali głównie cenę wody. Padały stwierdzenia, że „sam wzrost cen jest najwyższą motywacją dla odbiorcy do racjonalnego korzystania z wody”. Nie był to oczywiście jedyny czynnik wykazany w raporcie, pozostałe to między innymi:
- wymiana wodomierzy przed upływem cech legalizacyjnych dająca pewność, że urządzenia pomiarowe podają precyzyjne wyniki;
- powszechne opomiarowanie zużycia wody, tj. pomiar całkowitej ilości wody dostarczanej do sieci wodociągowej, obejmujący zarówno indywidualnych odbiorców, jak i cele publiczne, np. szkoły, boiska sportowe;
- bilansowanie produkcji i sprzedaży wody oraz przeciwdziałanie stratom wody;
- ustalenie rzeczywistych kosztów produkcji wody;
- właściwe informowanie użytkowników poprzez sporządzanie czytelnej faktury;
- analiza prawidłowości doboru wielkości wodomierzy na etapie uzgadniania projektu przyłączy wodociągowych, czyli sprawdzanie, czy wodomierze nie są przewymiarowane;
- systematyczne wykrywanie i usuwanie wycieków wody na stacjach uzdatniania wody i sieciach wodociągowych;
- edukacja odbiorców wody i dostawców ścieków.
Jak wynika z treści raportu: „Jedna czwarta kierowników skontrolowanych jednostek wprost wskazywała, że opracowane taryfy nie motywowały odbiorców do racjonalnego korzystania z wody oraz ograniczania zanieczyszczania ścieków”. Nie oznacza to wcale, że w pozostałych przypadkach sytuacja jest inna. Przedsiębiorstwa wod-kan napotykają bowiem na masę przeciwności, aby skutecznie motywować odbiorców usług.
Istniejące przeszkody
Z całą pewnością największą z nich jest, już przytoczony wcześniej, brak akceptacji przez Wody Polskie „proponowanych sposobów motywowania z wykorzystaniem kryterium cenowego”. Inne przeciwności wynikające z lektury raportu to między innymi: obawa przed brakiem zrozumienia i akceptacji przez społeczność lokalną, skomplikowanie rozliczeń i zwiększenie nakładów pracy z tym związanych. Jeden z kierowników kontrolowanych jednostek wyjaśnił, że: „działań w kierunku wprowadzenia mechanizmów motywacyjnych do taryfy, ani prób innego oddziaływania na racjonalne zużycie wody przez odbiorców nie podejmował, gdyż byłoby to sprzeczne z interesem Zakładu. Zgodnie z umową na hurtową dostawę wody priorytetem było odebranie 73 tys. m3 rocznie, co odpowiadało minimalnej umówionej ilości dostaw; roczne zapotrzebowanie mieszkańców gminy wynosi ok. 110 tys. m3, a zatem zachęcanie ich do oszczędzania wody (np. wykorzystywanie deszczówki do podlewania, ograniczenie częstotliwości wymiany wody w basenach), uniemożliwiłoby Zakładowi sprzedaż wody z własnych ujęć, z czego Zakład uzyskiwał przychody na pokrycie kosztów bieżącej działalności, a nawet mogłoby zagrozić wykorzystaniu minimalnego poboru, co skutkowałoby koniecznością płacenia odszkodowań”. Komentarzem z mojej strony, co do ostatniej kwestii, niech będą gratulacje za szczerość. Nie jest to zapewne odosobniony przypadek, ale mało kto mówi o tym wprost.
Niezbędne przychody a koszty promocji i edukacji
Jak wynika z raportu, niektóre z przedsiębiorstw przyznawały się do zamiaru ujęcia w taryfie kosztów promocji i edukacji odbiorców usług co do racjonalnego korzystania z zasobów wodnych i odprowadzania ścieków. Rezygnowały jednak z tego zamiaru po sprzeciwie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odnośnie wliczenia kosztów z tym związanych do niezbędnych przychodów stanowiących podstawę kalkulacji taryf za wodę i ścieki. Podejście takie jest niestety pokłosiem decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nr RKR-5/2015 z dnia 06.08.2015 r. To właśnie w tej decyzji UOKiK stwierdził, iż m.in. koszty organizacji pikniku ekologicznego, koszty konkursu dla szkół czy koszty banerów reklamowych promujących jakość wody są kosztami reprezentacji i reklamy i nie powinny być wliczane do taryf za wodę i ścieki. Zawieranie ich w taryfie stanowi o nadużywaniu przez przedsiębiorstwo wod-kan pozycji dominującej na lokalnym rynku zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków poprzez narzucanie odbiorcom nieuczciwych cen i stawek opłat, zawierających powyższe koszty. W ogromnym skrócie UOKiK uznał, że koszty – związane raczej z informacją o produkcie – są kosztami reprezentacji i reklamy oraz orzekł o nieprawidłowości zaliczania ich do niezbędnych przychodów. Podstawą tego orzecznictwa jest wybiórcze podejście do „standardów regulacji ekonomicznych, dostępności usług oraz metodologii ustalania opłat w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym”. Niestety, mimo upływu czasu pogląd ten nadal podzielany jest przez organy regulacyjne. Nie może zatem dziwić postawa przedsiębiorstw wod-kan co do braku motywowania odbiorców usług poprzez akcje promocyjne i edukacyjne.
Motywowanie odbiorców ryczałtowych do racjonalnego korzystania z wody
Kolejną przeszkodą w motywowaniu odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, która tym razem nie wynika z przytaczanego raportu NIK, jest brak realnych możliwości przedsiębiorstwa wod-kan do przymuszenia tzw. ryczałtowców do opomiarowania zużycia wody. Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków: „Ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku – w oparciu o przeciętne normy zużycia wody”. Praktycznie w każdym przedsiębiorstwie wod-kan występują tzw. odbiorcy ryczałtowi. Najczęściej są to jednostkowe przypadki, chociaż nie zawsze musi tak być. Ich występowanie w większym stopniu spowodowane jest raczej pewnymi zaszłościami niż realnym brakiem możliwości opomiarowania. Brak wodomierza głównego nie może być powodem do wypowiedzenia umowy. Nie można również w żaden sposób przymusić odbiorcy usług do opomiarowania. Z całą pewnością znajdą się przypadki, w których realnym powodem braku opomiarowania nadal są różnego rodzaju przeciwności techniczne, ale w mojej ocenie, w większości przypadków trwanie przy tym sposobie rozliczeń jest dla odbiorców usług po prostu opłacalne. Zgodnie z przepisami rozporządzenia taryfowego ceny dla tych odbiorców nie można w żaden sposób różnicować. Dodatkowo opłata abonamentowa, jeżeli występuje, powinna być niższa niż dla pozostałych odbiorców, z powodu braku elementu związanego z odczytem wodomierza. Taki stan rzeczy z całą pewnością nie przyczynia się do motywowania odbiorców ryczałtowych, aby racjonalnie korzystali z wody, zwłaszcza w przypadku ich znacznej liczby na danym terenie. Być może receptą na ten problem mogłaby być pewnego rodzaju terminowość tego typu umów, skutkująca ponowną weryfikacją technicznych możliwości opomiarowania.
Taryfy różnicujące ceny wody
W artykule zostały już przedstawione sposoby motywowania odbiorców oraz istniejące przeciwności. Samoistnie nasuwa się pytanie: czy w świetle obowiązujących rozwiązań legislacyjnych możliwe jest jakiekolwiek jeszcze skuteczne motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków? W literaturze przedmiotu można spotkać się z podejściem, że realnym sposobem motywacji odbiorców usług może być stosowanie przez przedsiębiorstwa wod-kan taryf różnicujących ceny wody, które umożliwiają w ten sposób odbiorcy usług podjęcie działań skutkujących niższym zużyciem wody. Rozporządzenie taryfowe daje dwie takie możliwości. Zgodnie bowiem z treścią § 14 pkt 3 tegoż rozporządzenia przedsiębiorstwo wod-kan może zastosować taryfę sezonową – charakteryzującą się wyższymi cenami wody lub ścieków w sezonie szczytowego zapotrzebowania na usługi wodociągowo-kanalizacyjne i niższymi poza sezonem lub taryfę progresywną, stosowaną przy ograniczonych możliwościach ujmowania wody lub oczyszczania ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W tym drugim wypadku ceny za usługi rosną wraz ze wzrostem zużycia wody ponad przeciętną normę. W mojej ocenie są to niestety wyłącznie możliwości teoretyczne.
Problematyczny sezon
Jeśli chodzi o taryfy sezonowe to największym problemem w ich stosowaniu okazuje się zmiana przepisów ustawy branżowej, które weszły w życie pod koniec 2017 r. Od tego czasu we wniosku o zatwierdzenie taryfy brak jest wskazania dokładnego terminu, kiedy będzie ona obowiązywała. Aktualne przepisy określają, że będzie obowiązywać przez 36 miesięcy od momentu, kiedy zostanie zatwierdzona i osiem dni po opublikowaniu jej przez Wody Polskie. Owa czynność zatwierdzania może wynosić trzy miesiące bądź pięć i pół miesiąca. Nie ma żadnej możliwości posłużenia się nazwami konkretnych miesięcy przy ustalaniu cen. W jaki zatem sposób ustalić ów sezon, podczas którego ceny powinny być wyższe? Istnieje realne niebezpieczeństwo, że może on przypaść np. na miesiące zimowe w przypadku miejscowości turystycznych nadmorskich i odwrotnie – na miesiące letnie w miejscowościach, gdzie aktywność turystyczna jest większa w zimie.
Jednostki odniesienia w taryfie progresywnej
Stosowanie taryf progresywnych wiąże się natomiast z koniecznością posiadania wiedzy przez przedsiębiorstwa wod-kan co do liczby mieszkańców w danej nieruchomości. Skoro taryfa taka miałaby się opierać na przeciętnych normach zużycia wody to taka informacja byłaby niezbędna, a tymczasem ustawa branżowa stosuje pojęcie odbiorcy usług, który w żaden sposób tego nie umożliwia. Mało tego, istnieją opinie prawne stwierdzające, że przedsiębiorstwa wod-kan nie mają wręcz prawa do posiadania takiej wiedzy i jej wykorzystywania. Pomijając całkowicie konieczność aktualizowania takiej wiedzy oraz pracochłonność tego procesu – przepisy rozporządzenia taryfowego uniemożliwiają stosowanie przeciętnych norm zużycia wody jedynie do gospodarstw domowych. Rozporządzenie w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody dotyczy szerokiego zakresu podmiotów, w tym muzeów, stołówek, rzeźni czy piekarni. Jednostki odniesienia są bardzo zróżnicowane – przykładowo dla zakładów pralniczych to 1 kg bielizny lub odzieży, a dla pływalni krytych – jeden korzystający. Nie sposób jest zatem zastosować tych norm do wszystkich taryfowych grup odbiorców usług bez całkowitego paraliżu służb rozliczeniowo-księgowych w przedsiębiorstwach wod-kan.
Ograniczanie zanieczyszczenia ścieków
Warto zauważyć, że wszystko co zostało opisane do tego akapitu odnosi się w ogromnej większości (jeśli nie wyłącznie) do racjonalnego korzystania z wody. Motywowanie odbiorców powinno dotyczyć jednak także ograniczania zanieczyszczenia ścieków. O ile w odniesieniu do tzw. gospodarstw domowych będzie to raczej niemożliwe do zastosowania, to już względem podmiotów gospodarczych, zwłaszcza dostarczających ścieki przemysłowe – staje się realne. Rozporządzenie taryfowe w treści § 5 pkt 5 daje możliwość użycia w taryfie stawek opłaty za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych. Warunki te zależą od: wykorzystania przepustowości oczyszczalni, stosowanej technologii oczyszczania ścieków komunalnych oraz uzyskiwanego stopnia redukcji ładunku zanieczyszczeń i sposobu stosowania osadów ściekowych. Wprowadzenie przepisów wykonawczych do ustawy branżowej w 2006 r. dodatkowo umożliwiło przyjmowanie przez przedsiębiorstwa wod-kan ścieków, pomimo przekroczenia ich parametrów. Wysokość tych stawek nie jest tak naprawdę niczym uwarunkowana. Zgodnie z założeniem powinny być na tyle wysokie, aby w przypadku częstego i znacznego przekraczania warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych przedsiębiorstw wod-kan, dostawcom ścieków przemysłowych bardziej opłacało się wybudować urządzenia podczyszczające. A więc bez względu na to, czy dany dostawca ścieków przemysłowych będzie ponosił koszty z tytułu opłat za przekroczenia parametrów (żaden podmiot gospodarczy nie będzie chciał ich ponosić) czy też wybuduje u siebie podczyszczalnię, to efekt motywujący do ograniczania zanieczyszczania ścieków zostanie osiągnięty.
Brak wytycznych
Z raportu Najwyższej Izby Kontroli wynika, że brak wytycznych stanowi dla przedsiębiorstw wod-kan realny problem w kwestii motywowania odbiorców. W części IV raportu przedstawiono sześć wniosków z kontroli, które skierowano do następujących podmiotów: ministra infrastruktury, ministra rolnictwa i rozwoju wsi, Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz PGW „Wody Polskie”. Pierwsze dwa podmioty odniosły się do wniosków NIK-u, co zostało przedstawione na końcu raportu (Załącznik 6.5 oraz 6.6). Wniosek skierowany do Wód Polskich dotyczył właśnie „opracowania szczegółowych i jednoznacznych wytycznych dotyczących sposobu motywowania odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, do którego odnosi się § 3 pkt 1 lit. d rozporządzenia w sprawie taryf”. Pozostaje żywić nadzieję, że nie oznacza to zbagatelizowania przez Wody Polskie tej kwestii.
Wytyczne co do sposobu opracowania taryf przez przedsiębiorstwa wod-kan zawarte w § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, o czym była już mowa, są sobie przeciwstawne. Motywowanie odbiorców usług i uzyskanie niezbędnych przychodów w żaden sposób nie idą w parze z ochroną odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Przedsiębiorstwa wodociągowe muszą jednak sprostać tym wszystkim wytycznym. Niestety, jak wynika z kilkuletniej już praktyki, podejście organów regulacyjnych jest zgoła inne. Ochrona odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, rozumiana przez Wody Polskie jako ochrona przed jakimkolwiek wzrostem, stanowi najważniejszy cel przy weryfikacji wniosków taryfowych. Niekiedy oczekiwania regulatora dotyczą tylko subsydiowania skrośnego (jest to jednak temat na osobny artykuł). Tymczasem wszystkie wytyczne z § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego są tak samo istotne i świadczą o sporządzeniu taryf zgodnie z obowiązującymi przepisami. Poznanie realnych wytycznych co do motywowania odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków opracowanych przez Wody Polskie mogłoby wyjść wszystkim zainteresowanym stronom na dobre. Mam nadzieję, że jest to realne.
Artykuł ukazał się pierwotnie w numerze 3/2023 kwartalnika "Kierunek Wod-Kan" . Jest to magazyn będący uznanym źródłem wiedzy dla branży wodociągowo-kanalizacyjnej, w którym znaleźć można między innymi porady prawne, finansowe, wywiady czy felietony.
Autor: Marcin Błędzki